О Концепции проекта Федерального закона «Об общественном контроле в Российской Федерации»

О Концепции проекта Федерального закона «Об общественном контроле в Российской Федерации»

Впоследствии Президент России неоднократно в своих выступлениях и Поручениях Правительству обращался к вопросу о необходимости создания механизмов контроля общественности – при этом подчеркивалась  важность новых форм общественного контроля как над органами власти в целях создания эффективного госуправления, так  и над бизнесом – как необходимом условии эффективной борьбы с коррупцией.

О Концепции проекта Федерального закона «Об общественном контроле в Российской Федерации» 

ПРЕАМБУЛА

Разработка механизмов участия граждан в контроле за деятельностью органов власти и госкомпаний является частью одного из инаугурационных указов Владимира Путина 2012 г.

В  Указе № 601 от 7 мая 2012 года, в частности,  говорилось о  разработке новых механизмов формирования общественных советов при органах государственной власти Российской Федерации, предусматривающих:

- отказ от формирования таких советов органами государственной власти Российской Федерации;

- самостоятельное и обязательное участие общественных палат в их формировании;

- обязательное участие в деятельности общественных советов экспертов и представителей заинтересованных общественных организаций, независимых от органов государственной власти Российской Федерации.

Впоследствии Президент России неоднократно в своих выступлениях и Поручениях Правительству обращался к вопросу о необходимости создания механизмов контроля общественности – при этом подчеркивалась  важность новых форм общественного контроля как над органами власти в целях создания эффективного госуправления, так  и над бизнесом – как необходимом условии эффективной борьбы с коррупцией.

В частности, в Послании Федеральному Собранию 2012 г., говоря о необходимости создания прочной моральной основы «для созидания, для утверждения порядка и свободы, нравственности и гражданской солидарности, правды и справедливости, для национально ориентированного сознания», Президент  на первое место поставил «прозрачность власти», ее  доступность и отдачу во имя страны, города, региона, поселка и каждого гражданина. А ключевым принципом  для новой модели госуправления назвал повсеместное внедрение новых форм и методов контроля.

В Послании Президента России Федеральному собранию 2013 года цели и задачи закона об общественном контроле сформулированы более конкретно:

- поддержка граждан, которые уже сегодня по своей инициативе на уровне муниципалитетов выстраивают систему общественного контроля, в том числе и в жилищно-коммунальном хозяйстве.

создание правовой базы для гражданского участия общественных советов, созданных при федеральных и при региональных органах исполнительной власти, и  выступающих в роли экспертов, а порой и конструктивных оппонентов ведомств, активными участниками системы противодействия коррупции.

Таким образом,  Президентом России в программных документах четко сформулирована  потребность  в наделении различных общественных структур полномочиями контролировать органы власти и юридические лица (в целях повышения эффективности госуправления и противодействия коррупции), что в свою очередь требует нормативного урегулирования.

На выполнение этой задачи нацелен Законопроект «Об основах общественного контроля», разработанный совместно с  Общественной палатой РФ Советом при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, в котором предложено  нормативное регулирование общественного контроля,  как деятельности уполномоченных законом субъектов по наблюдению, проверке и оценке  соответствия общественным интересам деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, и иных объектов  общественного контроля.

Однако, по состоянию на сегодняшний день, вышеуказанный законопроект  не может обеспечить правовое регулирование отношений по поводу общественного контроля  как нового общественного института.

 

КРАТКАЯ КРИТИКА ЗАКОНОПРОЕКТА

По состоянию на сегодняшний день вышеуказанный законопроект  не может обеспечить правовое регулирование отношений по поводу общественного контроля  как нового общественного института, поскольку:

- использует нечеткий понятийный аппарат (цели, предмет; правовой статус субъектов общественного контроля);

- не учитывает уже существующее  правовое регулирование общественного контроля, содержащееся в федеральных законах (дифференцированный субъектный состав общественного контроля, правовой статус участников общественного контроля, формы и методы);

- содержит большое количество процессуальных норм, не соответствующих процессуальному законодательству;

-  содержит  противоречащие друг другу нормы, а также нормы, дублирующие другие законы;

- не соответствует принципу научности (нечеткое изложение правовых норм, способа регулирования).

 

ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Для того, чтобы общественный контроль стал по-настоящему эффективным звеном в системе контроля, способствующим   соблюдению законности и противодействию коррупции, необходимо создать систему законов об общественном контроле, в которую должны войти:

1. структурообразующий закон, содержащий единый понятийный аппарат, принципы регулирования, определяющий формы общественного контроля, правовой статус всех участников общественного контроля (субъекты, объекты);

2. совокупность законов, предусматривающих:

-  нормы об общественном контроле в конкретной сфере и  отсылочную норму к структурообразующему закону в части порядка, форм  его проведения;

- нормы об ответственности за несоблюдение закона об общественном контроле;

- процессуальные нормы гражданского, уголовного, административного судопроизводства, регламентирующие процессуальный статус субъектов общественного контроля, результатов общественного контроля (доказательства, основания для отмены (пересмотра) судебного акта.

Для справки: в настоящее время российское законодательство содержит большое количество разрозненных норм об общественном контроле, «разбросанных» по законодательным актам федерального уровня.  Как, правило, они определяют участников отношений общественного контроля в зависимости от сферы регулирования закона, их права и обязанности, в некоторых случаях формы общественного контроля. В большинстве случаев субъектами общественного контроля являются граждане, общественные организации (объединения). Указанные лица наделяются федеральными законами полномочиями  по  осуществлению общественного контроля в сферах:

защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию;

охраны окружающей среды;

охраны атмосферного воздуха;

радиационной безопасности;

охраны животного мира;

обращения отходов;

профилактики коррупции;

государственной службы - в плане ее открытости  и доступности общественному контролю;

деятельности полиции;

использования земель;

регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;

обеспечением прав человека в местах принудительного содержания;

соблюдения прав и законных интересов граждан при оказании им психиатрической помощи.

При этом  круг субъектов общественного контроля в каждом случае не ограничен (граждане, их объединения, общественные организации, а также юридические лица).

В то же время ни в одном из указанных законов не прописан порядок осуществления общественного контроля, его формы для конкретных субъектов.

Наличие совокупности правовых  норм, закрепляющих полномочия по общественному контролю позволяет говорить о  необходимости  выработки общих принципов и механизмов (форм) общественного контроля, унификации терминологии, единого порядка осуществления общественного контроля.

В структурообразующем законе необходимо заложить четкие правовые и организационные основы общественного контроля, способные реально обеспечить единообразное понимание закона, сделать  доступным его правоприменение, чтобы общественный контроль стал по-настоящему эффективным звеном в системе контроля, способствующим   соблюдению законности, противодействию коррупции.

Для этого нужно осуществить коренную переработку законопроекта по следующим направлениям:

-  обеспечить четкий понятийный аппарат (определение предмета регулирования, понятий «общественный контроль», «общественные интересы», «соответствие общественным интересам», четко ограничить круг субъектов общественного контроля (не только уполномоченные данным законом, а также иными законами, содержащими нормы об общественном контроле   и т.п.);

- максимально соблюсти принцип научности (научное обоснование и систематизированное изложение  юридических норм);

- достичь полного соответствия  норм об общественном контроле, закрепленных в других законах;

- устранить  неэффективные  декларативные нормы, несогласованность, дублирование, противоречия норм.

Необходимо четкое обоснование ограничений по субъектному составу общественного контроля.

1) обоснование приоритета закона делегировать полномочия субъектам общественного контроля (в настоящее время законопроект предполагает делегирование полномочий по осуществлению общественного контроля исключительно данным законом, игнорируя массив специальных законов, уже предусматривающих наделение такими полномочиями.  Их достаточно много и их нельзя игнорировать);

2) обоснование ограничений  в части  субъектов общественного контроля (СМИ, политические партии, объединения потребителей, профсоюзы).

3) обоснование ограничений участия отдельных категорий граждан в общественном контроле (учесть ограничения и запреты, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и статьями 17, 18 и 20 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации").

Например, лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, для которых федеральными конституционными законами или федеральными законами не установлено иное, лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности и осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, не вправе:

- использовать должностные полномочия в интересах других общественных объединений, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности;

- создавать в государственных органах структуры общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) или способствовать созданию указанных структур;

-  принимать вопреки установленному порядку почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия (за исключением научных и спортивных) иностранных государств, международных организаций, политических партий, иных общественных объединений и других организаций;

- входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями.

 

Необходимо ограничить перечень объектов общественного контроля.

Законопроект содержит открытый перечень объектов общественного контроля, куда входят фактически все государственные и муниципальные  органы и организации, их должностные лица, а также предприятия и организации, государственные и муниципальные служащие – без учета положений законодательства, регулирующих деятельность указанных структур (закон о предоставлении государственных и муниципальных услуг, закон об информации, законы о государственной и муниципальной службе и др.).

Во избежание злоупотреблений необходимо определить, в какой части деятельность указанных структур и должностных лиц может подвергаться общественному контролю. Равно как и деятельность коммерческих и некоммерческих организаций (указания на деятельность, представляющую общественный интерес, представляется недостаточным в виду оценочного характера данного понятия).

Необходимо также соотнести данные нормы с законами о государственной и муниципальной службе, законом о защите юридических лиц (который в силу аналогии закона будет распространяться на отношения по общественному контролю).

 

ВЫВОДЫ

1. Необходима коренная переработка законопроекта:

-  преобразование его в структурообразующий закон в системе законодательства об общественном контроле;

- четкое соотнесение с нормами, содержащимися в других законах, затрагивающими правовое положение субъектов и объектов общественного контроля:

- выработку Критериев соответствия деятельности объектов общественного контроля.

2. Исходя их сказанного, к работе над законопроектом необходимо привлечь ученых-правоведов в целях точного определения способа и механизмов правового регулирования общественного контроля, выработки научно-обоснованных критериев, а так же общественных деятелей, осуществляющих общественный контроль на практике.

3. Предусмотреть  возможность научно-общественного контроля за разработкой основных  положений закона.